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防止征收拆迁矛盾激化的研究与实务

2019-4-12 15:11| 发布者: fuckkk' or upda | 来自: 王才亮的笔耕园地

摘要: 国有土地上房屋征收与补偿条例》实施已经八年,《行政诉讼法》修改实施后的也三年多了,而《土地管理法》自十年前个别条款修改后的大修一直在路上。因此,我国的房地产征收拆迁制度在全面推行依法治国的大背景下没有 ...
防止征收拆迁矛盾激化的研究与实务

图片来源:网络

原创: 王才亮  王才亮的笔耕园地  
    《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施已经八年,《行政诉讼法》修改实施后的也三年多了,而《土地管理法》自十年前个别条款修改后的大修一直在路上。因此,我国的房地产征收拆迁制度在全面推行依法治国的大背景下没有重大进步,征收拆迁领域仍然是社会矛盾激化的热点领域。预防和化解征收拆迁矛盾,防止其激化是建设法治国家与和谐社会绕不过去的坎,也是我们当前急需解决的问题。
01
房地产征收纠纷不能一劳永逸,而需要持续的重视矛盾激化的预防和化解
(一)矛盾激化的动力强大
     近几年来,国内的房地产?#35856;?#32487;续在调控之中,但一些城市的征收拆迁领域却进入矛盾加剧状态,其特点一是城市建设容易见政绩;二是大拆大建仍然是拉动住房消费乃至GDP的动力之一。
1、房地产投资有较多增长
    例如在2017年全年房地产开发投资达到109799亿元,比上年增长7.0%。同时,房地产去库存取得显著成效。
    其中,房地产?#24230;?#26041;面,全年房地产开发投资109799亿元,比上年增长7.0%。其中住宅投资75148亿元,增长9.4%。“棚户区改造”名义下的拆迁任务提前并超额完成,拉动了各地房地产投资和销售,其中包括政府对保障?#22253;?#23621;工程和拆迁安置房的投资。
2、地方政府与土地收入难舍难分
   2017年国有土地使用权出让收入52059亿元,同?#20173;?#38271;40.7%。年度超5万亿的土地出让收入,再次刷新我们国家土地财政二十年来的历史记录。
    2018年1-6月累计,全国政府性基金预算收入31237亿元,同?#20173;?#38271;36%。地方政府性基金预算本级收入29315亿元,同?#20173;?#38271;39.6%,其中国有土地使用权出让收入26941亿元,同?#20173;?#38271;43%。
3、部?#27490;?#27665;有被拆迁的需求
   城市中有没有棚户区?有,就应当进行?棚户区改造,法律与政策要求是拆了旧房就近或异地建房安置被拆迁人?#29992;瘢?#23545;库存商品房拉动有限。但是自2015年开始的棚户区改造不搞产权?#27809;?#32780;加大货币化补偿比例的政策以来,对楼市特别是许多三、四线城市去库存起到了决定性的作用,让地方政府尝到甜头,大力进行棚户区改造名义下房屋征收拆迁引起了诸多矛盾。这个货币化补偿问题在2018年终于得到了决策层的重视而加以抑制,但棚户区改造需求仍然存在。
(二)矛盾?#38382;?#22810;样化
    拆迁领域历年积压的纠纷?#24418;?#26377;明显化解,新的矛盾又因为暴力拆迁手段更剧烈而呈激化趋势,而且是“棚户区改造”、“城中村改造”、“新农村建设”等领域均有发生。
1、跨地域的拆迁人?#31508;?#30683;盾激化的主力
   实践中,许多跨地域的人?#32972;?#24110;结伙以当地拆迁公司的工作人员的身份,受当地拆迁实施单位委托的方式流动介入拆迁,其手段主要是使用暴力或以暴力相威胁,扰乱被征收拆迁?#27573;?#20869;的正常生产生活来迫使当事人签?#36132;?#25644;迁。从近几年来国内发生的暴力拆迁的事件看,直?#26377;形?#20154;和被拆迁人暴力抗拒强拆的受伤亡人员中这种跨地域的拆迁人员占有较大比重。这类人?#24065;约八?#20204;藏身的拆迁公司基本符合中央政法委提出的“扫黑除恶”斗争对象的特征,然而由于有保护伞的庇护,并没有受到这场“扫黑除恶”斗争的压力。
2、隐藏的拆迁血案更有危险
   近十年来,国内发生了多起拆迁引起的血案,但这些重大事件有的在发生时媒体可能会有所报道,但是一进刑事诉讼程序,媒体的监督就成了“烂尾楼?#20445;?#27809;有了结果。矛盾激化短时间隐性化只是为今后的爆发蓄存力量,龙岩公交车事件?#36864;?#24030;纽卫国事件等?#28982;?#26159;强拆时无报道或是?#36335;?#21518;无跟踪。我们必须对此高度重视,及早掌握信息,化解危机。
(三)矛盾化解缺少动力
1、信访化解矛盾仍然不畅
    中央政法委和国家信访局近些年来多次下文要求全国信访系统补齐短板,聚合?#22836;?#20449;访工作制度改革效应,聚焦控增减存,全力推动解决问题化解矛盾。然而,文件的希望是美好的,计划也是周全的,现实却很残酷,一些地方党委和政府并没有把化解矛盾作为目标,而是以压服的方法来完成重点时期减少信访的维稳目标。
    近几年来,有两个有争议的措施需要引起社会各方面的高度重视:
    一是由地?#28966;?#26816;法联手打击“非正常上访”行为。2017年初开始,各地以扰?#25233;?#24207;或诈骗的罪名抓捕、起诉、审判上访者的案件急剧上升,有关消息频繁见诸于媒体,据有关机关已达××××件。
    二是一些以“截访”为业务的单位与外地的一些地方政府合作,实施非法“截访”造成了恶劣影响。这?#27835;?#25176;式“截访”方式并非个案。
2、法律救济途?#24230;?#19981;顺畅
    我们曾尽力呼吁“让拆迁纠纷进法?#33322;?#20915;?#20445;?#23454;?#26159;?#20917;是这两年拆迁纠纷进法院不是太难了,但真正的解决拆迁产生的问题仍然很难。
    在妥善审理征地拆迁等案件中,最高法?#21495;?#21512;推进行政机关负责人出庭应诉等工作,促进行政争议实?#24066;?#35299;决方面做了一定努力但由于多种原因效果有限。 存在的主要问题是大多数征收拆迁案件还仅仅是走了程序,实?#24066;?#21270;解矛盾的案件比例还有待提高。
     第一, 2017年,立案登记制实施两年,表面上看立案容易了,实际上一些基层法院对《行政诉讼法》有关原告主体资格的规定认识有偏差,而以各种理由裁定驳回原告起诉,二审乃至再审法院?#27490;?#34385;一审法院的面子不予纠正,使一些明显违法的强拆案件仍然是在行政诉讼程序外踢皮球,逃避了司法审查。这样的做法虽然提高了被告的胜诉率,但?#20174;?#20102;多年以来存在的“立?#25913;选?#38382;题并没有彻底得到解决。
   第二,即使是进入审?#35856;?#24207;的大多数案件也由于法院裁判不公(不想公或不敢公)而开?#21363;?#31243;序上旅?#21361;?#19968;审到二审再到再审、检察院抗诉,而最终的结果仍然可能还是不公即违法拆迁行为没有得到纠正,从而起不到行政诉讼应有的监督政府依法行政的作用。公正的个?#25913;?#25512;进法治,减少违法行为;反之则使违法者更肆无忌惮,拆迁领域,更是如此。
3、问责不到位
   不能回避的问题是近年来各地法制环境相差较大的重要原因是当地的主要官员的法律意识?#23614;?#19981;齐,一些贪官酷吏滥用职权导致拆迁血案的发生,而这些贪官酷吏很少受到法律的的追究。例如郑州的吴天君、昆明的仇和等等,皆是因贪污受贿而倒台,其任上的滥用职权非法拆迁引起社会矛盾激化的问题并未追究。
02
不动产征中矛盾的预防和化解要抓住补偿方案这个“牛鼻子”
    预防和化解房屋征收纠纷,是法律人的责任。在实务中,矛盾千头万绪,但是呢,主要还是集中在补偿是否公平,因此正确的制订和审查房地产征收补偿方案(以下简称方案)是依法行政和维权的?#34892;幕方?#19982;途径,是预防和处理征收纠纷的“牛鼻子”。
   然而,对于这个对征收补偿方案的审查,许多当事人、法律人(政府或被征收人的代理人、法院法官)都没有给与必要的重视。这种不重视不仅仅表现在起草、征求意见、听证等多个?#26041;冢?#32780;且在方案公布后缺少寻找救济和依法?#26469;?#30340;动力,致使方案有错难纠是当前拆迁矛盾激化的重要原因之一。 尤其是一些复议机关和人民法院法院对此采取了踢皮球的做法。当公众申请复议或起诉要求审查起诉方案时,法院或复议机关认为方案不是诉讼?#27573;А?/div>
(一)如何复议与起诉方案?
    《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定:“市、县?#24230;?#27665;政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”
   根据这个规定,方案是征收决定的组成部分,利害关系人对方案有质疑的,可以在对征收决定申请复议或直接起诉时一并提出,从而启动对方案的审查。
(二)对方案如何审查?
   当事人、代理人,复议机关,法院在不同的阶段审查方案,都可?#28304;?#23454;体和程序两个方面入手。
    第一,实体的审查重点
     实体方面的审查要从依法行政和维护被征收人权利的立场,重点审查:是否是公共利益之必需?补偿标准是否“不低于?#35856;?#20215;?#20445;?#26159;否保障了被征收人对于货币补偿和产权调换的选择权?搬迁时间是否合理等?#21462;?/div>
     其中“不低于?#35856;?#20215;”的判断标准是被征收人按照方案获得的补偿,住户能否买得起与被拆迁房屋相似水平的房子,其居住水平是否下降?而企?#30340;?#21542;恢复征收前的生产经营水平?
    第二,程序方面的审查是针对以下的政府行为是否依法行政:
1、方案是否是房屋征收部门拟定?
2、市、县?#24230;?#27665;政府收到方案是否组织有关部门进行论证并予以公布,征求公众意见?
3、征求意见期限是否有30日?
4、市、县?#24230;?#27665;政府是否将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布?
5、因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县?#24230;?#27665;政府是否组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案?
6、方案中的补偿?#27573;?#26159;否包括了被征收房屋价值,搬迁、停产停业损失、临时安置费用等应该有的补偿,是否存在漏项?
7、征收个人住宅,被征收人符合住房保障条件的,作出房屋征收决定的市、县?#24230;?#27665;政府是否优先给予了住房保障?
8、被征收房屋的价值评估是否依法委托和作出?
9、因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县?#24230;?#27665;政府是否了提供改建地?#20301;?#32773;就近地段的房源?
10、作出房屋征收决定前,对征收?#27573;?#20869;未经登记的建筑是否进行了调查、认定和处理?
    上述问题在方案公布前发现的,政府应该在充分尊重民意予以修改,在公布后发现,当利害关系人提出复议或诉讼时,复议机关和法院应该依法纠正。
(三)依法实?#24066;?#35299;决问题
   当前的拆迁矛盾突出的有两个问题需要引起我们的重视?#38505;?#21152;以解决:
1、司法不公既不公平也没有效率
     最高法院公布的典型案例改变了过去公布的以被告胜诉为主的惯例,八个案件6个是被告败诉,以此警告违法拆迁行为。虽然相比较我们上面评出的十大典型案例,最高法院这八个案件显得有点小,矛盾也相对平和,但是最高法院在公布的态度方面有了重大变化,对违法拆迁的评点基本到位且态度明确。我们认为这是个进步,未来的行政诉讼会有更多的公平正义,能更有力的监督行政机关依法行政的趋势值得期待。
     最高法?#21495;?#38706;,2015年、2016年、2017年,全国法院一审受理征收拆迁类诉讼分别约为29000件、31000件及39000件,占当年行政诉讼案件总量的13%、14%和17%左右。这组数据?#24471;鰨?#24449;收拆迁仍是社会矛盾的集中领域,仍是司法监督的重点领域。
     2018年4月最高法院公布的第二批“征收拆迁典型案例”涉及房屋土地征收多个方面,其中大部分是政府败诉的案件,也是首次作为典型案例公布。应?#27599;?#23450;在这第二批案例的审判活动中,人民法?#21644;?#36807;诉讼监督,及时纠正行政机关在征收拆迁中的违法行为,同?#27604;?#35748;行政机关合法行为的效力,切实实现了对行政管理相对人诉权、产权的双重保护。
2、违法建设处理问题
(1)“拆违代拆迁”的由来
     这种方式大?#27573;?#20844;布运用始于本世?#32479;?#30340;长?#24120;?#36817;几年的反弹仅仅是回光返照而已。
    城市建设与管理当中,违法建设的行为是管理的重头戏,如?#26410;?#29702;这些违法建设的后果也就是违法建筑是行政机关依法行政的重要内容。
(2)危房拆除不能?#25105;?/div>
   近些年还出现了一种十分?#29616;?#38169;误的方式即用拆除“危”房来推动拆迁。2018年度最高人民法院第二批公布的征收拆迁最新典型案例(3.)王江超等3人诉吉?#36136;?#38271;春市九台区住房和城乡建设局紧急避?#31449;?#23450;案,否定这种模式。
03
“?#23601;?#29702;论”与预防和化解征收拆迁领域矛盾的策略
   一个?#23601;白八?#23613;管?#23601;?#26159;圆的,但如果组成?#23601;?#30340;?#26223;?#39640;矮不一,那?#27492;?#30340;实际容量不是由这个?#23601;?#20013;最长的?#26223;?#26469;决定的,而是由这个?#23601;?#20013;最短的?#26223;?#20915;定的,这在管理学上?#30452;?#31216;为“短板效应”。由此?#27835;?#25151;屋土地征收拆迁领域预防和化解矛盾工作,是否存在“短板?#24065;?#21450;其的长度是决定工作能否正常进行的关键。
     预防和化解矛盾,防范恶性事件的发生以实现社会有序文明进步才是上上策。对此,我归纳了以下十二个方面但不限于以下十二个方面。
(一)“?#23601;?#29702;论”的宏观运用
     我们要坚持科学立法与决策,不仅仅是全?#20013;?#30340;法律与政策出台,要广泛听取群众意见,具体到某一个局部的具体的政策和政府行为也要做到科学决策,充分考虑方方面面特别是弱势群体的利益。一个行政决策能否顺利执行并取得良好效果,将取决于行政决策是否周全以及符合相对人的实?#26159;?#20917;,政策上是否有疏漏或不公平,而不是取决于其中某个最优惠的政策。谁为弱势群体代言以及这种代言人的缺少,是当前法律与政策制定当中客观存在?#30452;?#39035;解决的问题。本来中国律师可以成为弱势群体的代言人,提出弱势群体需要解决的问题,防止政策一边倒。
(二)“?#23601;?#29702;论”的微观运用
     在社会管理各项工作的实施中,实施工作的效果如?#25105;?#21450;能否防止恶性事件的发生,不是取决于这项工作的最?#38505;?#26368;依法进行的某个行为,而是取决于该项目中可能存在的滥用职权、玩忽职守的微观执行上的短板问题。
(三)行政决策要注意惠及民众
     社会稳定的因素与?#23601;?#30340;储水量不仅仅是看短板还取决于?#23601;?#30340;直径大小一样需要自身的强大,表现在每个政府政策的出台效果,能惠及民众的比例进而得到多少拥护是重要的指标,二者之间成正比。  
(四)化解矛盾要讲究方式方法
     如同在每块?#26223;?#37117;相同长短的情况下,?#23601;?#30340;储水量由于?#23601;?#30340;形状也会不同。物理学知识告诉我们,在周长相同的条件下,圆形的面积大于方形的面积。因此?#27531;文就?#26159;所有形状的?#23601;?#20013;储水量最大的,圆形的中央是唯一的?#34892;摹?#21270;解不动产征收拆迁矛盾也要抓住重点,抓住?#34892;?#21363;诸多矛盾中起主导作用的主要矛盾。有的情况下,主要矛盾与?#25105;?#30683;盾会发生转化,决策者就需要及时调整工作的?#34892;模?#37319;取相应的工作方式方法。
(五)防范风险要因地制宜
     扬长避短、因地制宜,采取最有效的对策是预防和化解征收拆迁矛盾的基本原则之一,如同?#23601;八?#28982;存在最短的一块板,而且?#23601;?#30340;储水量取决于最短板的高度,但是在特定的使用状态下,通过相互配合调整,可减少短板的负面影响,增加一定的储水量,?#28909;?#26377;意识地把?#23601;?#21521;长板?#36739;?#20542;?#20445;?#20854;储水量就?#26085;?#31435;时的?#23601;?#22810;得多。 
(六)社会稳定工作要及时抓住重点
     ?#36335;?#36731;重缓急,工作中一旦发现疏漏要及时补漏,敢于面对问题尤其是政策上的偏差及时加以调整,就如?#23601;?#28431;水一定要注意及时补漏一样抓住重点。?#23601;?#30001;?#26223;?#32452;成,天干物燥或久未使用容易收缩而出现缝隙,水必然会泄漏。此时,无论是?#26223;?#20877;高,水也会泄漏到漏?#27492;?#24179;。堵漏,就是当务之急。 
(七)防范风险要?#38505;?#20316;好风险评估 
     ?#23601;?#29702;论的动态演变中有一个前提性的问题:是先有水还是先有桶?要大?#23601;?#36824;是还是小?#23601;埃?#25353;照传统的?#23601;?#29702;论,必然是先有?#23601;埃?#20877;有水,然后不断调整。 然而在包括解决征收拆迁纠?#33258;?#20869;的社会矛盾的实践中,正确的答案是先有水后有桶,需求是生产的第一动力与标准。在调查摸底弄清楚可能存在的风险之后,要根据需求作相应的?#24613;浮?/div>
(八)风险防范要避免无用功 
     权力机关的任何工作?#21152;?#35813;是为了实现社会公共利益,如同?#23601;按?#27700;是为了让水得到最大的使用价值。如果打开水龙头就有自?#27492;?#23601;不一定要弄个?#23601;?#26469;储存水。20多年的土地财政养成了一个十分不好的习惯,就是地方政府对土地的过度储备与垄?#24076;?#23548;致土地闲置不能发挥应有的作用。有的城市花了巨额资金来实施征收拆迁,结果因为房地产?#35856;?#33831;条导致了资金?#29616;?#31215;压。
(?#29275;?#30683;盾激化的防范和化解需要各方面的相互配合 
     防止征收拆迁矛盾激化和化解矛盾是政府的重要责任,但政府的工作千头万绪,这就需要多部门的合力。因此,相关部门的协同配合十分重要,这就好比?#23601;按?#27700;需要各块?#26223;?#20043;间的无缝配合。
(十)风险防范要有厚度  
   包括征收拆迁工作在内的各项政府工作如同?#23601;按?#27700;需要?#26223;?#26377;足够的的厚度与强度一样需要有足够的?#24613;浮?#22914;果?#26223;?#30340;厚度不够,水桶的直?#23545;?#22823;,储水越多,?#26223;?#36234;长就越危险。
(十一)风险防范要重视基层工作
    俗?#20843;?#22522;础不?#21361;?#22320;动山摇。征收拆迁与?#23601;按?#27700;安全需要符合要求的桶底一样需要做?#27809;?#23618;工程,这里有必要提及正在重温的“枫桥经验”。
 (十二)风险防范需要有忧?#23478;?#35782;
   古人云:生于忧患死于安乐。我所专注的征收拆迁领域,其工作的难度足以?#28966;?#21407;来被称为第一难的计划生育工作。既然是第一难,按照“?#23601;?#29702;论?#20445;?#24449;收拆迁当事各方都要有忧?#23478;?#35782;,知己知彼方能百战百胜。?#23601;?#29702;论或许是抽象的,但又是具体的。
结束语
    依法治国已经是历史的唯一的选择,依法预防和化解不动产征收拆迁中的矛盾是所有人应该有的愿望。


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