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交警未經“令其立即駛離”程序逕行作出行政處罰的屬于違法行政行為

2018-5-23 09:42| 發布者: fuckkk' or upda

摘要:   駕駛人違法臨時停車,交警部門必須經過“令其立即駛離”的法定程序后,若駕駛人在現場拒絕立即駛離的,可以依據相關事實和法律作出行政處罰。交警部門在路口設立的警示牌,僅是一種事前的普遍的提醒和宣傳行為, ...


交警部門未經“令其立即駛離”的法定程序作出行政處罰的屬于違法行政行為
————周某訴上海市公安局浦東分局交通警察支隊行政處罰案

審理法院: 上海市浦東新區人民法院
案例來源:人民法院報 2012年1月5日第7版

【案例要旨】
  駕駛人違法臨時停車,交警部門必須經過“令其立即駛離”的法定程序后,若駕駛人在現場拒絕立即駛離的,可以依據相關事實和法律作出行政處罰。交警部門在路口設立的警示牌,僅是一種事前的普遍的提醒和宣傳行為,與執法權行使的現場指令存在本質區別,因此,交警部門僅依靠路口警示牌和電子拍照作出處罰違反法定程序,屬違法行政行為。

【案情回放】
  交警部門在上海市浦東新區合歡路南北路口均設置了警示牌,載明“停車行為違法,請立即駛離”。2011年3月23日下午14時左右,原告周某駕駛自己的轎車行駛至合歡路時,因不熟悉道路而將車停在路邊,讓隨車同伴下車問路,自己則留在車內等候。14時07分,被告上海市公安局浦東分局交通警察支隊民警通過視頻監控平臺發現該車停在路邊,隨即通過攝像頭對其進行拍照取證。2011年6月9日,被告作出行政處罰,認定原告停車行為違反臨時停車規定,且駕駛人雖在現場但拒絕立即駛離,妨礙其他車輛、行人通行,依據《中華人民共和國道路交通安全法》第九十三條第二款規定,決定給予罰款200元的處罰。原告對此不服,向上海市浦東新區人民法院提起行政訴訟,要求法院撤銷被告作出的處罰決定。
  法院審理后認為,原告將機動車停在合歡路丁香路路口南側約30米處,違反了有關臨時停車的規定。但對于原告是否“拒絕立即駛離”,法院認為,該路段入口處雖有警示牌提示“停車行為違法,請立即駛離”,但該標牌是對所有駛入合歡路的機動車駕駛人普遍性的提醒和要求。在原告停車但未離開現場的情況下,被告沒有針對原告的個別行為進行勸導,提出立即駛離的要求,故難以認定原告在停車時拒絕立即駛離。根據最高人民法院《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》,法院在判決前建議被告改變原具體行政行為。后被告接受建議,自行撤銷了對原告的該項處罰決定,原告申請撤訴,法院于2011年8月1日裁定準予撤訴。

【各方觀點】
  根據道路交通安全法第九十三條規定,駕駛人未離開現場的情況下,交警部門對違法停車行為作出處罰的法定要件之一是機動車駕駛人已被要求駛離而拒絕立即駛離。本案中,被告在路口預先設置警示牌的行為能否構成法律上的“令其駛離”,各方存在不同觀點:
  原告代理律師:被告作出的行政處罰決定書認定原告停車時拒絕立即駛離,而這一事實成立的前提是被告要求原告立即駛離。雖然被告在路口設置了標牌,但實際情況是,原告當天未注意到該標牌,也沒有交警過來讓原告離開,被告顯然沒有實施“令其駛離”的行為,原告也不可能發生“拒絕立即駛離”的情形。
  辦案交警:原告認為被告未要求其立即駛離,是原告對道路交通安全法相關法條理解有誤。要求駛離不是非要交警過來驅趕,為節約辦案成本,交警部門設置了明顯的警示標牌,也能起到相同的作用,原告看到要求其“立即駛離”的標牌就應該離開。因此,原告的行為構成道路交通安全法第九十三條第二款所規定的“拒絕立即駛離”。
  戴某(華東政法大學):交警已經在該道路入口處設置了警示標牌,車輛無論從哪個方向駛入,駕駛人都應該看到該標牌。交警通過這種方式已經告知駕駛人停車違法,并要求其立即駛離。本案原告在明知交警的要求后仍在該路段停車,理應受到處罰,法院應當支持交警的處罰決定。
  某市民:本案原告只是停車問一下路,就受到交警部門的處罰,這樣的執法沒有遵守人性化的要求,明顯不合理。同時,本案中沒有交警現場執法,也沒有要求原告立即駛離,只是在路口豎一塊牌子,剝奪了原告受到警告后立即改正自己行為的機會,這種情況下交警部門存在“懶惰執法”的嫌疑,難怪現在許多駕駛員都覺得交警是在“為罰款而罰款”。

法院評論
  僅有警示牌提示不能完成“令其駛離”的程序義務
  原告為問路將所駕駛的汽車臨時停在合歡路丁香路路口南側約30米處,根據道路交通安全法實施條例第六十三條第二項的規定,確實違反了有關臨時停車的規定。本案中,被告處罰的依據是道路交通安全法第九十三條第二款,且原告當時并未離開現場,因此,本案審理的關鍵在于確定原告違法停車時,交警部門設置的警示牌是否已經完成了“令其駛離”的程序義務。筆者認為,從警示牌告知與交警現場指令的比較來看,兩者無論是法律性質還是實踐效果,均存在較大區別,僅依靠路口警示牌和電子拍照作出處罰也不符合立法本意。因此,交警部門僅在路口設置警示牌不能作為違法停車處罰中已實施要求駛離程序的依據。
  1.普遍提醒不能代替特定指令
  合歡路附近機關、市民服務場所較為集中,而該道路本身較為狹窄,違法停車造成交通擁堵的現象嚴重。為緩解交通壓力,交警部門在此設立了警示牌,提示駕駛人在該路段上停車違法,并要求立即駛離。然而,這種提示是針對所有駛入該路段的駕駛人預先和普遍的警示,告訴他們如果在該路段停車將會違反相關法律法規的規定,并且依法應當立即離開。從法律意義上說,本案所涉警示牌是在駕駛人尚未實施違法行為的情況下,對相關法律規范的重申和宣示行為,達到提醒駕駛人注意交通規則、避免違章駕駛的目的。
  然而,道路交通安全法第九十三條所規定的“令其立即駛離”則有所不同。從內容上看,該條文中要求駛離是在管理機關認為行政相對人已經違反法律、法規關于機動車停放、臨時停車規定的情況下,對具體的違法嫌疑人的特定指令,屬于管理機關運用法律的執法行為,也是依據該條第二款“駕駛人雖在現場但拒絕立即駛離”作出處罰的必經程序。從上述的對比來看,警示牌的事前普遍的提醒、宣傳行為與作為執法權行使的現場指令存在本質區別,不能相互代替。就像行政機關在作出具體行政行為時,相對人所享有的陳述、申辯的權利在法律法規中均有明確的規定,但行政機關并不能以法律已經公示或已進行過法制宣傳為由拒絕履行告知義務,否則將構成程序違法。
  2.行政處罰應當遵循比例原則
  比例原則是行政法上的基本原則之一,其精髓在于行政機關在實施行政行為時應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益。如果某種行政行為可能對私利益造成不利影響,則應根據具體情況,在對各種利益充分考慮的基礎上采取適當措施,盡量減少相對人權益的損失。行政處罰是對相對人利益的直接剝奪,更應該嚴格遵守比例原則的要求,根據違法程度不同作出相應處理。
  道路交通安全法第八十七條第二款規定:“公安機關交通管理部門及其交通警察應當依據事實和本法的有關規定對道路交通安全違法行為予以處罰。對于情節輕微,未影響道路通行的,指出違法行為,給予口頭警告后放行。”一般情況下,機動車在路邊短暫停留并迅速駛離的行為,其社會危害性并不大,但如果駕駛人不聽從交警指揮,在要求其駛離后拒絕執行,則屬于較為嚴重的違法行為,應當予以處罰,這也是道路交通安全法第九十三條第二款規定駕駛人在現場時“拒絕立即駛離”才予以處罰的原因。在本案中,被告僅設置了警示牌,如果在法律上認可設置警示牌即完成“令其駛離”程序的話,那么就會出現機動車駕駛人在該路段一旦停車,接下來就已經出現“拒絕立即駛離”的法定情形,無論情節如何都應當受到處罰,無法區分相對人違法程度的輕重并給予相應處理,與行政法中的比例原則要求不符。
  3.分步實施處罰,增強執法效果
  行政處罰是保證行政法律規范得以遵守,社會、經濟和生活秩序得以維護的重要手段。但是,行政處罰也只是維護行政管理秩序的一種手段,它無法替代教育、引導等“柔性”手段的特有作用。事實上,如果在行政管理上過度依賴行政處罰,很可能形成行政處罰總量和嚴厲程度的不斷增加,容易引起行政相對人的抵觸和抗拒,反而降低執法效果。為解決這一問題,近年來一些地區提出實施行政處罰的一種新的思路,即分步實施行政處罰,主要是根據案件具體情況對部分輕微行政違法行為采取先教育規范,再責令整改以至最后作出行政處罰決定的過程。
  本案中,警示牌雖然也是一種教育和引導,但屬于事前宣傳,無法在相對人違章停車后現場予以勸導,與相對人違法停車后交警當場指出其行為違法并要求改正的傳統方式相比,后者顯然更容易促使相對人改正違法行為。在發生違法行為之后,交警部門處罰前,由交警進行勸導,留給違法行為人一個自行改正的機會,這樣既能達到制止或消除違法行為的不利影響,又能在相當程度上減輕行政相對人因執法行為造成的抵觸情緒,從而贏得公眾的理解與支持,滿足執法為民和促進社會和諧的根本要求。
  4.節約執法成本的科學探索
  我國當前經濟社會發展迅速,各地機動車保有量迅速上升,給城市道路交通帶來巨大的壓力,現有交通警察數量不足已成為不少城市的突出問題。本案被告通過設置警示牌并配合監控探頭進行調查取證,雖然因程序上的欠缺而導致事實認定不準確,但其出發點在于利用信息化手段提高管理效率、降低執法成本,這樣的理念不僅不應被否定,而且應當大力推行,在確保合法的前提下充分利用技術手段緩解交通管理中警力不足的壓力。在針對違法停車進行處罰時,雖然設置警示牌無法從法律上有效完成處罰前“令其駛離”的程序義務,但筆者認同本案辦案民警關于“要求駛離不是非要交警過來驅趕”的觀點。事實上,只要在相對人發生違法停車行為的現場,交警部門針對該相對人的教育內容和駛離指令有效傳遞到相對人,即可完成驅離義務。在當前手機等信息化終端已經相當普及的情況下,交警部門可以考慮,一旦在視頻監控中發現違法行為,即通過電話或手機短信等方式告知駕駛人行為違法并要求駛離,這樣既可以省去派出警力到現場進行驅離,又可以滿足分步、適當執法要求,在大幅節約成本的情況下合法履行管理職責。

轉自:民商事實務


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